Đại biểu Hải Phòng góp ý Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo

Kỳ họp thứ 2, Quốc hội khoá XVI đang xem xét Dự án Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (sửa đổi). Đây là dự án luật có ảnh hưởng trực tiếp tới Hải Phòng - địa phương có biển và hải đảo.

Phóng viên Báo và phát thanh, truyền hình Hải Phòng đã phỏng vấn đồng chí Lã Thanh Tân, Uỷ viên Thành uỷ, Phó Trưởng Đoàn đại biểu Quốc hội chuyên trách thành phố Hải Phòng về những nội dung trọng tâm trong dự thảo luật này.

- Qua nghiên cứu Dự án Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (sửa đổi), đồng chí nhận thấy dự thảo luật có nội dung nào còn bất cập cần nghiên cứu, chỉnh lý không? Những bất cập đó là gì và giải pháp tháo gỡ (nếu có)?

- Sau khi nghiên cứu hồ sơ Dự án Luật Tài nguyên môi trường biển và hải đảo (sửa đổi), tôi cơ bản thống nhất với sự cần thiết sửa đổi luật nhằm hoàn thiện thể chế quản lý tổng hợp tài nguyên, không gian biển và hải đảo, tạo lập môi trường pháp lý thuận lợi cho phát triển kinh tế biển gắn với bảo vệ môi trường, bảo đảm quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia.

Tuy nhiên, theo tôi lần sửa đổi này không chỉ hướng tới việc bổ sung các cơ chế khai thác, sử dụng tài nguyên biển, mà phải thể hiện đủ rõ khả năng giải quyết những vấn đề mang tính nền tảng: xác lập quyền sử dụng tài nguyên biển đến đâu và trong giới hạn nào; Nhà nước có thể cam kết nguồn lực và chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư đến mức nào và cơ chế nào bảo đảm việc quản lý, phân bổ, sử dụng không gian biển thống nhất, minh bạch, không bị chi phối bởi lợi ích cục bộ.

Trên tinh thần xây dựng, tôi tập trung góp ý sâu vào ba nhóm vấn đề có tính nền tảng như sau:

Về xác lập quyền sử dụng khu vực biển, phải rõ bản chất pháp lý, bảo đảm quyền tài sản nhưng không làm suy giảm quyền quản lý tài nguyên công của Nhà nước.

Cụ thể, tại điều 24 và các quy định của dự thảo về quyền, nghĩa vụ, giao dịch đối với quyền sử dụng khu vực biển. Dự thảo quy định các hình thức giao, cho thuê và đăng ký sử dụng khu vực biển. Đây là cách tiếp cận cần được nghiên cứu để đáp ứng yêu cầu quản lý và khai thác tài nguyên biển trong điều kiện phát triển mới. Tuy nhiên, cần làm rõ hơn bản chất, phạm vi và giới hạn của từng loại quyền, đặc biệt khi quyền sử dụng khu vực biển có thể được sử dụng trong các giao dịch kinh tế.

Theo tôi, vấn đề cần giải quyết là: Nhà nước đang trao cho tổ chức, cá nhân quyền khai thác một khu vực biển trong thời hạn và điều kiện nhất định hay đang hình thành một loại quyền tài sản có khả năng lưu thông trên thị trường với phạm vi ngày càng rộng? Nếu không làm rõ ngay trong luật, các quy định về chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, cho thuê lại và thay đổi chủ thể sử dụng biển có thể được áp dụng thiếu thống nhất, đồng thời làm phát sinh những hệ quả chưa được đánh giá đầy đủ.

Tài nguyên biển có tính chất đặc biệt, việc mở rộng các quyền kinh tế đối với khu vực biển phải đi cùng với giới hạn pháp lý rõ ràng và cơ chế kiểm soát tương xứng.

Do đó, cần xác định rõ nội dung và giới hạn của quyền sử dụng khu vực biển. Cần phân biệt quyền sử dụng khu vực biển với quyền sở hữu tài nguyên biển, quyền sở hữu công trình được hình thành trên biển và các quyền phát sinh từ dự án đầu tư. Việc được giao, cho thuê hoặc đăng ký sử dụng khu vực biển không đương nhiên tạo ra quyền sở hữu đối với vùng biển hoặc quyền khai thác mọi tài nguyên trong khu vực đó.

Cùng với đó, cần thiết kế thống nhất các quyền giao dịch đối với quyền sử dụng khu vực biển. Các quy định về chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, cho thuê lại hoặc các giao dịch tương tự cần được rà soát trong một chỉnh thể, tránh tình trạng mỗi hình thức sử dụng biển được áp dụng một cơ chế khác nhau nhưng không có căn cứ chính sách rõ ràng. Cần làm rõ điều kiện giao dịch, chủ thể nhận chuyển giao, nghĩa vụ tài chính còn phải thực hiện, trách nhiệm môi trường và việc kế thừa nghĩa vụ của chủ thể trước.

Tôi đề nghị kiểm soát việc thay đổi chủ thể kiểm soát dự án có sử dụng khu vực biển, nghiên cứu cơ chế rà soát đối với trường hợp thay đổi quyền kiểm soát doanh nghiệp hoặc dự án thông qua chuyển nhượng cổ phần, phần vốn góp hoặc các hình thức giao dịch gián tiếp khác, khi việc thay đổi đó có khả năng tác động đáng kể đến quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia hoặc điều kiện thực hiện dự án.

Cần bảo đảm tính thống nhất của chế độ pháp lý đối với các vùng biển. Đối với việc giao, cho thuê và đăng ký sử dụng khu vực biển, cần làm rõ hiệu lực pháp lý, phạm vi quyền và nghĩa vụ của chủ thể theo từng vùng biển; đồng thời bảo đảm phù hợp với Luật Biển Việt Nam, Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 và các nghĩa vụ quốc tế có liên quan của Việt Nam.

Do đó, cần rà soát điều 24 cùng toàn bộ các điều khoản về quyền và giao dịch đối với quyền sử dụng khu vực biển theo một hệ thống thống nhất; bổ sung đánh giá tác động về quyền tài sản, khả năng huy động vốn, nguy cơ đầu cơ, thay đổi chủ thể kiểm soát và hiệu quả quản lý tài nguyên công.

Tại điều 19 khoản 5 và các quy định có liên quan về chính sách ưu đãi, hỗ trợ, huy động nguồn lực xã hội và hợp tác công tư, tôi đồng tình với chủ trương huy động nguồn lực xã hội, thúc đẩy đầu tư tư nhân và tạo điều kiện phát triển các ngành kinh tế biển có tiềm năng. Đặc thù của nhiều dự án biển là vốn đầu tư lớn, thời gian chuẩn bị dài, điều kiện kỹ thuật phức tạp và chịu tác động của thiên tai, biến đổi khí hậu cũng như biến động thị trường. Vì vậy, Nhà nước cần thiết kế các cơ chế hỗ trợ phù hợp để khuyến khích đầu tư.

Tuy nhiên, cần phân biệt rõ giữa việc Nhà nước tạo lập môi trường đầu tư thuận lợi với việc Nhà nước cam kết gánh chịu một phần rủi ro kinh doanh của doanh nghiệp. Nếu nguyên tắc chia sẻ rủi ro không được xác định rõ, chính sách hỗ trợ có thể dẫn đến tình trạng lợi ích được tư nhân hóa trong khi nghĩa vụ tài chính và tổn thất lại chuyển sang ngân sách nhà nước.

Tôi kiến nghị 5 giải pháp, gồm: Xác định rõ mục tiêu và điều kiện áp dụng ưu đãi; phân loại rủi ro và xác định nguyên tắc phân bổ trách nhiệm; kiểm soát nghĩa vụ tài chính tiềm ẩn của Nhà nước. Luật phải quy định các nguyên tắc nền tảng, phạm vi, điều kiện và giới hạn của cơ chế chia sẻ rủi ro và xác định rõ những nội dung có thể giao Chính phủ quy định chi tiết để phù hợp với thực tiễn; thiết lập cơ chế đánh giá sau khi áp dụng ưu đãi và chia sẻ rủi ro.

Với điều 3, 4, 5, 6 và 7 của dự thảo, tôi đánh giá cao việc dự thảo bổ sung, làm rõ các khái niệm về không gian biển, nguyên tắc quản lý tổng hợp và cơ chế điều phối liên ngành. Đây là hướng tiếp cận phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế biển trong giai đoạn mới.

Tuy nhiên, tôi cho rằng cần đi xa hơn việc xác lập nguyên tắc quản lý tổng hợp. Vấn đề cốt lõi là luật phải tạo ra một cơ chế đủ hiệu lực để xử lý xung đột trong sử dụng không gian biển giữa các ngành, địa phương và các mục tiêu phát triển khác nhau. Một khu vực biển có thể đồng thời có tiềm năng phát triển điện gió ngoài khơi, hàng hải, khai thác tài nguyên và bảo tồn đa dạng sinh học… Nếu luật chỉ quy định các cơ quan có trách nhiệm phối hợp mà không làm rõ thẩm quyền quyết định khi các lợi ích xung đột, quá trình triển khai có thể tiếp tục phụ thuộc vào sự thống nhất hành chính, làm phát sinh chậm trễ, chi phí và nguy cơ lựa chọn thiếu nhất quán.

Để làm được điều đó, cần làm rõ vai trò của quy hoạch không gian biển quốc gia, xác định rõ quy hoạch không gian biển quốc gia là căn cứ quan trọng để định hướng, điều phối các hoạt động sử dụng không gian biển và xem xét các quyết định giao, cho thuê, đăng ký sử dụng khu vực biển, theo quy định của pháp luật. Đồng thời, cần làm rõ quan hệ giữa quy hoạch không gian biển quốc gia với quy hoạch ngành, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh và các quy hoạch có liên quan.

Cần thiết kế cơ chế điều phối có thẩm quyền và trách nhiệm rõ ràng. Đối với điều 7, đề nghị quy định rõ cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp, thời hạn xử lý, trách nhiệm giải trình và cơ chế giải quyết khi các cơ quan không thống nhất. Có thể thiết kế cơ chế điều phối theo ba cấp độ: giải quyết xung đột trong quy hoạch và phân vùng sử dụng biển; giải quyết chồng lấn đối với từng dự án cụ thể; và xử lý các vấn đề liên ngành, liên vùng hoặc tình huống khẩn cấp.

Cần gắn phân cấp quản lý với năng lực thực thi. Đề nghị làm rõ trách nhiệm của chính quyền địa phương có biển và cơ chế phối hợp với các cơ quan trung ương; đồng thời bảo đảm các điều kiện về nhân lực, kinh phí, dữ liệu và năng lực chuyên môn.

Vì vậy, tôi đề nghị cơ quan soạn thảo rà soát các điều 3 - 7 theo hướng quy định rõ nguyên tắc quản trị tổng hợp, vai trò của quy hoạch, thẩm quyền xử lý xung đột và trách nhiệm giải trình. Những nội dung này phải được thiết kế đồng bộ với các quy định về xác lập quyền sử dụng khu vực biển, đấu giá và phát triển các dự án kinh tế biển.

- Ngoài 3 nội dung cần đề nghị nghiên cứu, chỉnh lý nêu trên, đồng chí có lưu ý nhóm vấn đề nào cần đề nghị tiếp tục hoàn thiện tại dự thảo luật không?

- Về đấu giá quyền sử dụng khu vực biển tại điều 27, tôi cho rằng cần rà soát các quy định về đấu giá theo hướng bảo đảm cạnh tranh thực chất, công khai và lựa chọn được chủ thể có đủ năng lực tài chính, công nghệ, kinh nghiệm để triển khai dự án. Không nên chỉ căn cứ vào mức giá cao nhất mà bỏ qua năng lực thực hiện, tác động môi trường và nghĩa vụ sau khi được giao quyền. Cần làm rõ mối quan hệ giữa đấu giá với lựa chọn nhà đầu tư, chấp thuận chủ trương đầu tư và các thủ tục chuyên ngành; đồng thời có cơ chế xử lý trường hợp trúng đấu giá nhưng không triển khai dự án, sử dụng sai mục đích hoặc vi phạm cam kết.

Về đảo nhân tạo và công trình trên biển, tôi đề nghị hoàn thiện quy định theo hướng quản lý toàn bộ vòng đời công trình, từ khảo sát, xây dựng, vận hành đến tháo dỡ và phục hồi môi trường. Cần làm rõ trách nhiệm của chủ đầu tư, yêu cầu đánh giá tác động môi trường và tác động tích lũy, cơ chế bảo đảm tài chính cho tháo dỡ, phục hồi; đồng thời rà soát quan hệ giữa quyền sử dụng khu vực biển, quyền sở hữu công trình và pháp luật về đất đai trong trường hợp hình thành khu vực vật chất ổn định, sử dụng lâu dài.

Về hành lang bảo vệ bờ biển, khoảng lùi xây dựng và sinh kế cộng đồng, cần rà soát điều 50 và điều 51 để làm rõ mối quan hệ giữa hành lang bảo vệ bờ biển và khoảng lùi xây dựng trong vùng bờ; xác định rõ căn cứ khoa học, dữ liệu, phương pháp xác lập ranh giới và cơ chế cập nhật khi đường bờ thay đổi. Cần phân biệt trường hợp công trình vi phạm pháp luật với trường hợp công trình được hình thành hợp pháp nhưng chịu tác động của quy định mới. Đồng thời, đề nghị gắn các quy định bảo vệ bờ biển với đánh giá tác động đến sinh kế, cơ chế tham vấn cộng đồng, hỗ trợ chuyển đổi nghề và tạo việc làm tại chỗ khi triển khai những dự án lớn.

- Trân trọng cảm ơn đồng chí!